O Acordo em Comércio, Desenvolvimento e Cooperação entre a União Européia e a República da África do Sul – Implicações para o Brasil e Mercosul

Artigo publicado no livro “África do Sul – Visões Brasileiras” uma publicação do IPRI – Instituto de Pesquisa de Relações Internacionais e do CAPES – Fundação Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, sob a supervisão do Embaixador Samuel Pinheiro Guimarães, Brasília, Brasil, Setembro/2000.

A democratização da África do Sul foi alcançada mediante apoio político de toda a comunidade internacional em 1994, e como resultado deste processo, houve a eleição de um governo representativo. Na ocasião, tanto meros observadores quanto as próprias partes envolvidas no processo acreditaram que a cooperação econômica maciça seguiria o mesmo exemplo. Desta forma, reconheceu-se que os grandes desafios impostos à reconstrução do país, depois do terrível legado do regime do apartheid, não poderiam ser superados tão somente com recursos próprios, apesar de abundantes porque, naturalmente, as expectativas da maioria da população eram enormes, diretamente proporcionais à abjeta situação à qual havia sido relegada. A cooperação, entretanto, não foi efetivamente materializada, após a posse do novo regime liderado pelo presidente Nélson Mandela. Nos anos subsequentes à democratização, a África do Sul esforçou-se para consolidar sua democracia, mesmo sem contar com significativa assistência econômica, enquanto enfrentava uma situação adversa, sendo praticamente excluída do acesso aos mercados de seus principais parceiros comerciais(3).

Esperava-se que a União Européia (UE), próspero mercado comum, reunindo as antigas potências colonizadoras da África do Sul: Reino Unido e Países Baixos, que foram os principais responsáveis pelo legado político que originou o apartheid, fosse o primeiro agente internacional a apresentar medidas de cooperação tangíveis, juntamente com uma liberalização comercial significante. Contudo, isso não ocorreu, apesar de ser a UE é o principal parceiro econômico da África do Sul e a fonte de aproximadamente 50% dos investimentos estrangeiros no país(4).

Não obstante terem as negociações começado logo após a democratização, esbarraram no tradicional protecionismo praticado pela UE no setor agrícola(5), para desespero e miséria de todo o mundo em desenvolvimento. Para complicar ainda mais, o formato escolhido para o acordo com um misto de comércio com desenvolvimento e cooperação, e a urgente necessidade de assistência em diversas áreas, ainda dependia do progresso de densas negociações comerciais. Essa situação devia-se à relativa falta de experiência dos negociadores da África do Sul nas matéria relativas ao comércio internaPERFIL ECONÔMICO BRcional (em comparação àquela dos negociadores da UE), ocasionada não somente pela situação atípica de uma nova administração democrática, retornada do exílio, como também aos resultados do boicote que por muitos anos excluiu o país do fórum de comércio multilateral do Acordo Geral de Comércio e Tarifas (GATT, sigla que significa em inglês, General Agreement on Trade and Tariffs) e da Organização Mundial do Comércio (OMC).

Como poderia ser esperado, as negociações só progrediram quando a África do Sul resignadamente acedeu às condições que preservariam, nas relações bilaterais, o protecionismo do setor agrícola, devastadoramente colocado em prática no âmbito multilateral pela UE. Como resultado, “O Acordo em Comércio, Desenvolvimento e Cooperação” entre UE e África do Sul foi assinado em 13 de outubro de 1999, (o Acordo), com os seguintes objetivos:

propiciar uma formatação apropriada para o diálogo;

apoiar os esforços realizados pela África do Sul para consolidar as bases econômicas e sociais do processo transitório;

promover a cooperação regional e integração econômica na região meridional da África, para um desenvolvimento sócio econômico harmonioso e sustentável.

promover a expansão e liberalização recíproca do comércio mútuo de mercadorias, serviços e capital;

encorajar a integração suave e gradual da África do Sul na economia mundial; e

promover a cooperação entre UE e África do Sul.

O Acordo, que não tem prazo de validade determinado(6), entrou em vigor dia 1º de janeiro de 2000 e, por razões práticas, pode ser dividido nas seguintes categorias:

comércio de produtos industrializados;

comércio de produtos agrícolas;

novas áreas, que abrangem o comércio de serviços, investimentos, propriedade intelectual, e licitações;

resolução de disputas; e

apoio financeiro e técnico.

Com relação à parte atinente ao comércio dessa formatação, o Acordo é um exemplo clássico do padrão das negociações da UE(7), no qual são oferecidas reduções de substanciais percentuais de tarifas na área de comércio de produtos industrializados, pois estas já são tão baixas que tais reduções não fariam diferença(8). De fato, tarifas comerciais praticadas pela UE(9), posteriormente à Rodada Uruguai, para produtos industriais são na média de aproximadamente 1,7%. No entanto, a reciprocidade de um país em desenvolvimento, como no caso a África do Sul, prova-se causadora de desvios nas correntes de comércio tradicionais e a exclusão sumária de outros parceiros comerciais, porque normalmente suas tarifas são muito superiores(10).

Ademais, o Acordo visa manter “status quo” do setor agrícola, procrastinando a liberalização para tarifas a longo prazo, com o escopo de subordinar quaisquer concessões feitas em pactos comerciais regionais aos compromissos a serem feitos em negociações multilaterais no âmbito da OMC(11). Da mesma maneira, alguns produtos foram elencados para a execução de progressiva liberalização(12), culminando com a completa abolição das tarifas em um prazo de dez anos, segundo dispositivo anexado ao acordo. No entanto, nem todos os produtos agrícolas seriam discriminados. Salvaguardas regionais foram, impreterivelmente reservadas pela UE, pois França, Espanha, Itália, Portugal e Grécia sentiram-se incrivelmente ameaçadas, à luz do acordo, pelas ínfimas concessões do setor agrícola feitas à África do Sul, um país em desenvolvimento, com limitadas condições de competição na área. Tal situação revelou-se a tal ponto acrimoniosa, que a eficácia do Acordo esteve ameaçada, mesmo depois dele haver sido assinado, em virtude da oposição de Itália e Grécia, tendo permitido a extração de outras concessões da África do Sul, referentes a certas bebidas alcoólicas. Um balanço das disposições agrícolas do Acordo, revela, para o espanto de muitos, que a África do Sul fez mais concessões no setor agrícola à UE, quando era de se esperar exatamente o contrário.

Em relação às chamadas novas áreas, a UE esforçou-se muito para adotar, em acordos de comércio regionais com países em desenvolvimento, a mesma metodologia utilizada pelos Estados Unidos da América (EUA), já que ambos têm se empenhado em obter a livre conversibilidade de moedas para pagamento de seus nacionais em transações correntes(13); acesso amplo e irrestrito aos mercados internos do parceiro comercial, incluindo a área de serviços financeiros; tentativa de assegurar que as normas vigentes de propriedade intelectual sejam aceitas(14); privilégio de tratamento legal favorável em questões relativas a competição e anti-truste(15); e certeza de que licitações estariam abertas a companhias domiciliadas na UE(16). Neste ponto, vale mencionar que a África do Sul, similarmente ao Brasil e Índia, é signatária do artigo XIV(17) do acordo do Fundo Monetário Internacional de 1944 (o acordo de Bretton Woods) e assim executa controles cambiais.

As regras de origem do acordo são particularmente dignas de nota, por serem severas, inconfundíveis e propiciarem a exclusão comercial(18). O Protocolo Um do Acordo define o conceito de produto originário, um eufemismo para regras de origem, que têm sido consideradas fatores de promoção do protecionismo. O Acordo é mais severo em relação a materiais não originários do que o NAFTA e o MERCOSUL (Mercado Comum do Sul), permitindo apenas um valor total de 10% ou 15% do preço “ex fábrica” do produto, dependendo do caso. Para a mesma categoria, NAFTA permite 60% de materiais não originários(19), enquanto o MERCOSUL permite percentual de material externo entre 40% e 50% do preço final do produto. As regras de origem do NAFTA, baseadas em limiares muito superiores, foram responsáveis por um grande desvio das correntes tradicionais de troca, em favor dos EUA, nas relações comerciais com o México, em detrimento dos parceiros tradicionais deste último.

O pacote de cooperação é a compensação pelas concessões feitas pela África do Sul nas supramencionadas áreas comerciais, e foram recebidas com entusiasmo por sua população daquele país. O Acordo é muito amplo na área de cooperação industrial e econômica e, se for comprovadamente eficaz, pode ser a médio e longo prazo, muito benéfico não apenas para a África do Sul e seu povo, mas também para todo o continente africano. A cooperação inclui apoio à modernização industrial; fortalecimento econômico; proteção ambiental; proteção de investimentos; desenvolvimento econômico; solidificação de pequenas e médias empresas; tecnologia de informação, energia, saúde e padrões de segurança; transporte; turismo; agricultura; e serviços. No entanto, as implicações de tal pacote para fins de comércio multilateral podem vir a causar desvios nas correntes tradicionais de troca, pois os demais países em desenvolvimento podem não estar aptos a competir com as condições financeiras oferecidas pela EU, sendo por conseguinte eliminados do mercado sul africano(20), não somente em licitações e compras governamentais, mas também no comércio de serviços.

Parceiros elegíveis para cooperação e assistência técnica e financeira podem ser nacionais, provinciais e de autoridades locais e órgãos públicos, organizações não governamentais e organizações comunitárias, organizações regionais e internacionais, instituições e operadores públicos ou privados, juntamente com quaisquer outros órgãos designados por ambas as partes. Todos os projetos de tal natureza serão cobertos por acordos de empréstimo ou financiamento entre UE e África do Sul, sendo que última será garantidora obrigatória sempre que a parte interessada pertencer ao setor privado(21). Infelizmente, o acordo não especifica quais motivos regem tais meritórios propósitos, e sujeita o financiamento ao orçamento da UE(22). Espera-se que a materialização dos benefícios contemplados não seja onerada com um peso excessivo.

O Artigo 104 do Acordo trata da resolução de disputas, que se tornou muito importante em um mundo que clama por maior juridicidade mais abrangentes nas relações comerciais multilaterais e bilaterais. Agentes econômicos privados pressionaram pelo acesso aos sistemas de resolução de disputas em pactos comerciais bilaterais. O NAFTA deu muita atenção a este clamor e seus procedimentos de arbitragem permitem que um agente privado apresente reclamações contra qualquer governo, inclusive o seu próprio. Isso foi reconhecido como um modelo de governança e transparência, já que concede acesso à jurisdição sem censuras, e impede a ocorrência de práticas desgraçadamente comuns em negociações comerciais, que possibilitam que um governo movido por seus interesses próprios, possa realizar concessões a sacrificar um setor econômico em benefício de outro. Inversamente, o MERCOSUL tem sido veementemente criticado, justificadamente, pela manutenção do controle sobre o acesso de agentes privados à prestação de serviço jurisdicional. De fato, um alto preço foi pago por esta postura(23) adotada por este bloco comercial.

Similarmente à situação dominante no MERCOSUL, o Acordo permite o controle das partes sobre o que estará sujeito ao mecanismo de resolução de disputas. Isso restringe o sistema de disputas entre os signatários, enquanto preserva todos os direitos e obrigações garantidos pelos acordos da OMC. As disputas podem referir-se ao Conselho de Cooperação, que é “de facto” o secretariado do Acordo. Cada parte apontará um árbitro, e um terceiro será apontado pelo Conselho de Cooperação. Uma decisão será tomada pelo painel em um período que pode variar entre 3 e 6 meses. Depois do relatório ser tornado público, a parte prejudicada terá 60 dias para divulgar suas intenções em relação à implementação a ser efetuada no mais tardar em quinze meses, contados a partir da data da submissão do laudo arbitral.

Para os outros países em desenvolvimento, parceiros comerciais da África do Sul, como o Brasil por exemplo, o Acordo deve ser entendido como um mecanismo de exclusão comercial. Até os EUA sentiram que seus interesses econômicos estavam ameaçados e sugeriram imediatamente à África do Sul que ambos executassem um acordo de livre comércio entre si. Assim, é de grande relevância que o Brasil e/ou MERCOSUL assinem um acordo bilateral de comércio com a África do Sul, para que haja neutralização das muitas vantagens garantidas pela UE nas relações com aquele país, tanto em serviços quanto em acesso ao mercado. Para a África do Sul, seria também muito importante que houvesse um acordo com o Brasil e/ou MERCOSUL, especialmente em relação ao acesso de seu setor agrícola nos mercados, já que o imenso mercado brasileiro oferece muitas oportunidades aos produtos industrializados e serviços sul africanos e, diferentemente do Acordo, que traz concessões especiosas em relação ao comércio com a África do Sul. Ainda, a África do Sul é mais dependente em comércio exterior (16,7% do PIB) do que Brasil (7,3%) e Argentina (8,6%).

Infelizmente, as relações bilaterais entre o Brasil e a África do Sul, desde a democratização, têm sido excelentes apenas no âmbito político, por conta do consistente, se não proverbial, déficit de eficiência demonstrado pelo Brasil na negociação de questões comerciais externas. Esforços direcionados à concretização de um acordo franco e extremamente básico para evitar a dupla tributação, encorajada pelo setores econômicos de ambos os países desde 1994, esbarraram no terreno pantanoso da burocracia de Brasília(24). De maneira semelhante, negociações para um acordo de proteção aos investimentos progrediram muito pouco. A falta de tal acordo fará com que um ente privado brasileiro constitua pessoa jurídica no mercado europeu para que depois possa estabelecer presença comercial na África do Sul, devido ao tratamento de câmbio preferencial, dentre outros benefícios.

O comércio bilateral entre o Brasil e a África do Sul tem ganhado importância nos últimos tempos, mesmo movimentando um modesto volume de capital, aproximadamente US$ 800 milhões. No momento, tal comércio é representado pelo transporte de equipamentos, minerais, têxteis, químicos e maquinário. No entanto, os números absolutos e a fraca participação percentual bilateral nos US$ 53 bilhões, US$ 26,2 e US$ 23,5 bilhões referentes ao volume total de exportações do Brasil, Argentina e África do Sul, respectivamente(25), não podem ser entendidos com desestímulo. O potencial de crescimento existe à semelhança do ocorrido com os países do MERCOSUL após a assinatura do Tratado de Assunção em 1991.

Recentemente, a África do Sul tomou a iniciativa de propor negociações sobre um pacto comercial bilateral com o Brasil e/ou MERCOSUL, a qual foi recebida calorosamente pelas partes envolvidas. Nas palavras do embaixador sul africano ao Brasil, “penso que declarações de amor suficientes foram feitas, talvez agora seja tempo de influenciarmos ações mútuas” (26). Durante recente visita à África do Sul, em março de 2000, pelo Ministro Brasileiro das Relações Exteriores do Brasil(27), representando todos os países MERCOSUL, propôs-se que um acordo de comércio preferencial entre a União Aduaneira da África do Sul (South African Customs Union – SACU) e o MERCOSUL seja assinado antes do fim deste ano. Para tanto, ambos os blocos comerciais começaram a preparar listas de áreas sensíveis a serem excluídas de tal acordo. Subseqüentemente, a longo prazo, este acordo poderia evoluir para uma União Aduaneira.

PERFIL ECONÔMICO BRASILEIRO

Área:
8.511.965 km

Capital:
Brasil

População:
163.7 milhões

População Urbana:
78%

PIB:
US$ 820 bilhões

Origens do PIB:

Agricultura:
10.7%

Indústria:
39.3

Serviços:
50%

Principal Parceiro Comercial:
UE

Principais exportações

Manufaturas:
US$ 32.7 bilhões

Equipamento de transportes:
US$ 6.8 bilhões

Soja:
US$ 5.7 bilhões

Café:
US$ 3.1 bilhões

Minerais:
US$ 3.1 bilhões

TOTAL:
US$ 53 bilhões (incluindo outros)

PERFIL ECONÔMICO DA ÁFRICA DO SUL

Área:
1.225.815 km

Capital:
Pretória

População:
38.8 milhões

População Urbana:
50%

PIB:
US$ 140 bilhões

Origens do PIB:

Agricultura:
4.5%

Indústria:
34.6%

Serviços:
60.9%

Principal Parceiro Comercial:
UE

Principais exportações

Manufaturas:
US$ 6.3 bilhões

Equipamento de transportes:
US$ 6.0 bilhões

Soja:
US$ 2.9 bilhões

Café:
US$ 2.6 bilhões

Minerais:
US$ 3.1 bilhões

TOTAL:
US$ 23.5 bilhões (incluindo outros)

NOTAS DE RODAPÉ

(1) – Escrito originalmente em Inglês, por convite da Fundação Alexandre Gusmão, do Ministério das Relações Exteriores do Brasil. Versão para o Português por Maria Carolina Negrini.

(2) – Membro da Ordem dos Advogados do Brasil e de Portugal. Sócio Sênior de Noronha-Advogados, São Paulo. Professor de Direito do Comércio Internacional do programa de pós-graduação da Universidade Cândido Mendes, no Rio de Janeiro. Presidente da Associação Mercosul pelo Estado de Direito. Árbitro da OMC. Autor do livro “A OMC E OS TRATADOS DA RODADA URUGUAI”; “GATT, MERCOSUL E NAFTA”; e “ENSAIOS SOBRE DIREITO INTERNACIONAL”.

(3) – Particularmente na érea de produtos agrícolas.

(4) – Ver “South Africa Yearbook – 1998”, editado por D. Burger, GCIS, Pretoria, página 219.

(5) – A principal, mas não única, ferramenta utilizada é a Política Agrícola Comum (PAC), um pilar da União Européia.

(6) – Mas com cláusula de revisão incorporada em cinco anos da assinatura.

(7) – E, inclusive, a UE baseou-se no modelos dos acordos de comércio regionais dos EUA.

(8) – Por exemplo, uma redução da ordem de 88% de uma tarifa de 1%.

(9) – Ver “Post-Urugay Round Tariff Regimes – Achievments and Outlook”, pela OCDE, Paris, 1999.

(10) – Foi o caso do México no NAFTA.

(11) – Estas táticas foram utilizadas pela UE durante a Rodada Uruguai do GATT com sucesso. Uma tentativa semelhante nas negociações preliminares para a Rodada do Milênio não foi tão bem sucedida, devido à oposição de muito países desenvolvidos e em desenvolvimento, inclusive a África do Sul.

(12) – Para tais produtos marcados, houve redução da taxa de juros de 16%, a ser aplicada no primeiro ano de vigência do acordo.

(13) – Esta disposição foi primeiramente utilizada no Acordo de Livre Comércio das Américas (NAFTA sigla que significa North American Free Trade Agreement), assinado em 1994. Imediatamente após sua execução, esta disposição causou a maior crise de liquidez no México, em tais proporções que ameaçou a estabilidade do setor financeiro dos EUA. Seguiu-se um pacote de ajuda pensado por instituições multilaterais de maior magnitude que o Plano Marshall.

(14) – Durante a Rodada Uruguai do GATT, países em desenvolvimento pouco negociaram a questão da propriedade intelectual, quando houve significativa (e altamente prejudicial) renúncia à soberania inerente.

(15) – Isso novamente depois do modelo do NAFTA. Os EUA e a UE vem se dedicando, com considerável vigor em favor de estruturas hegemônicas no Direito de Competição. Como isso ainda não foi possível no sistema multilateral, ambos asseguram que acordos de comércio bilaterais tratem do problema.

(16) – A área de licitações está na mesma situação que o Direito de Competição. A maioria dos parceiros comerciais quer que a questão seja amplamente coberta pelo sistema de comércio multilateral. Enquanto isso não for possível, EUA e UE asseguram-se de que a área está dentro dos objetivos dos acordos de comércio regionais.

(17) – Também conhecida por “cláusula transitória” oposta à “cláusula padrão” que estabelece o princípio da livre conversibilidade das moedas.

(18) – Ver “A OMC e os Tratados da Rodada Uruguai”, de Durval de Noronha Goyos Jr., Observador Legal Editora, São Paulo, 1995, página 103.

(19) – Ver “Ensaios sobre Direito Internacional”, por Durval de Noronha Goyos Jr., Observador Legal Editora, São Paulo, 2000, página 356.

(20) – A questão do “dumping” financeiro está sendo analisada por muitos nos países em desenvolvimento. Não seria uma surpresa ver a questão sendo discutida na OMC em um futuro próximo.

(21) – Através desta disposição, a UE assegurou que a República da África do Sul seja a garantidora da conversão de câmbio para pagamentos em conta corrente de seus nacionais, tendo responsabilidade solidária em relação ao financiamento.

(22) – Artigo 97.

(23) – Quando a tensão comercial intensificou-se no MERCOSUL no início de 1999 afetando muitos setores econômicos, a falta de um sistema eficiente de resolução de disputas resultou em imensa pressão sobre os agentes diplomáticos, o que causou a perda de diálogo. Para particularidades do sistema do MERCOSUL, ver “GATT, MERCOSUL e NAFTA”, por Durval de Noronha Goyos Jr., Observador Legal, São Paulo, 1996, página 103.

(24) – Os EUA e o Irã foram mais eficientes assinaram tratados de dupla de tal pacote tributação com a África do Sul em 3 de novembro de 1997. A Indonésia antecipou-se e assinou um tratado de tributação com a África do Sul em julho de 1997.

(25) – Ver tabelas do perfil econômico do Brasil, Argentina e África do Sul.

(26) – Palestra feita pelo Embaixador Mbulelo Rakwena, para o Boe Investment Bank, em 27 de novembro de 1999, no Rio de Janeiro.

(27) – Embaixador Luiz Felipe Lampreia.